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探索治理贫困的新机制——湖南省精准扶贫的实践经验
发表日期:2018-6-7 【编辑录入:zx】 【信息来源:《中国领导科学》杂志 作者:向春玲】 阅读次数:12225

    [摘 要] 湖南省紧扣精准扶贫、精准脱贫的总要求,坚持以问题为导向,以改革为手段,在产业扶贫、建房扶贫、金融扶贫、教育扶贫、劳务输出扶贫等方面进行体制机制创新,开创了贫困治理新局面,探索出了可以复制的新经验。
    [关键词] 贫困治理;精准扶贫;机制
    [中图分类号] F323.8  [文献标识码] A [文章编号] 2095―7270(2018)03―0066―05

    2013年11月3日,365bet娱乐场总书记在视察湖南省花垣县时首次提出“精准扶贫”,强调要把发展生产、基本公共保障和教育三件实事抓实,探索可复制的经验。四年多来,湖南省紧扣精准扶贫、精准脱贫的总要求,紧密结合实际,坚持以问题为导向、以改革创新为手段,切实推动精准扶贫工作。全省共减少农村贫困人口551万,贫困发生率由2012年底的13.43%下降到3.86% ,取得明显成效。主要经验体现在以下四个方面:


    一、“四跟四走”创新产业扶贫新机制
    产业扶贫是开发式扶贫的核心内容,也是帮助贫困群众增收脱贫的重要途径。为有效解决产业扶贫中的问题,湖南省创新机制,开出了“四跟四走” 的扶贫产业发展“药方”,打开
了脱贫攻坚的良好局面。
    (一)创新产业扶贫新思路。为找准产业扶贫路子,湖南省在认真总结试点经验的基础上,依据市场经济规律,对接现代农业发展要求,瞄准扶贫对象,确定了“资金跟着穷人走,穷人跟着能人走,能人跟着产业项目走,产业项目跟着市场走”的产业扶贫思路,以扶贫重点产业项目为载体,在全省51个扶贫工作重点县付诸实施。在2014—2016年两年期间,共实施重点产业扶贫项目229个,投入财政资金17.5亿元,整合其它资金56.2亿元,参与企业、合作社达690家,帮扶162万贫困人口增收 。365bet娱乐场总书记在2016年参加湖南代表团审议时指出:“湖南探索的产业扶贫‘四跟四走’路子,要落实好”。
    (二)创新产业扶贫新方式。过去输血式的
扶贫给钱给物、打卡到户,很难形成规模效应,难以对接市场需求和防范产业风险。湖南省结合产业扶贫实际,改“给钱给物、打卡到户”为“直接帮扶、委托帮扶和股份合作”等三种帮扶模式,引导贫困农户走向市场,增强参与扶贫产业开发的组织化程度,增强贫困群众的获得感。其一,直接帮扶。对既有产业发展愿望、又有产业发展能力的贫困户,在政府的组织引导下,直接参与区域特色的产业开发,帮扶资金主要用于贷款贴息。其二,委托帮扶。受扶贫对象个人或集体委托,通过购买扶贫社会服务方式,将国家给予特定对象的扶持资金直接委托给有合作意愿、有社会责任、讲诚信和有实力的扶贫经济组织,项目收益按比例分成。其三,股份合作。将扶贫对象的政策扶持资金、土地、林地和水面等生产资料折价入股,由扶贫经济组织统一管理和生产经营,结成联股联利的共同体,实现股份到户、利益到户。其四,抱团攻坚。将多个相邻村落联合起来,共同出资注册扶贫开发企业,并建立联合党总支,依靠集体力量联村联创、抱团攻坚。这一模式可集中使用有限资金,有效降低村集体和贫困户所承担的风险,实现村集体经济增长和贫困户脱贫“双赢”。其五,发展“互联网+电商扶贫”模式。依托互联网技术平台以及引进大型电商平台,实现小农户与大市场精准对接。自2016年4月全省电商扶贫专项行动启动实施以来,全省已有7个贫困县成功申报成为全国电子商务进农村综合示范县,14个贫困县获评省级农村电子商务示范县,51个贫困县已认定电商企业202个,农产品“上行”交易额超过13亿元。
    (三)创新产业扶贫新政策。为确保“四跟四走”产业扶贫思路和“三种帮扶方式”落实,湖南省出台《关于加强产业扶贫工作的指导意见》《关于做好全省产业扶贫贷款贴息工作的通知》《关于推进农业产业精准扶贫工作的意见》等系列政策性文件。一方面,明确财政专项扶贫资金的60%以上用于产业扶贫,其中70%以上用于贫困人口的生产发展,全面执行产业扶贫资金人均2000元的标准;确定将全省农业产业发展资金的50%用于贫困地区和贫困农民 ;同时对扶贫对象发展产业,在帮扶资金、贷款贴息、技术培训、服务管理、维权保障等多个方面给予扶持。另一方面,对龙头企业、农民合作社、家庭农场等农业经营组织带动贫困农户发展产业的,在资金安排、贷款贴息、产业化服务、税收等方面也给予政策支持。比如,参与扶贫重点产业项目建设,提供服务管理的扶贫经济组织或扶贫产业带头人,可享受投入该项目财政扶贫资金总额20% ~ 25%的支持。


    二、构建扶贫小额贷款新模式
    金融是经济的血液,是产业发展的支撑。在精准扶贫实践中,贫困农户由于缺乏有效的资金抵押和担保,“贷款难、贷款贵”的问题一直没有得到有效的破解,产业发展资金瓶颈一直阻碍贫困农户的生产发展。为有效解决产业扶贫资金不足的问题,湖南省直接瞄准贫困农户推出以“一授、二免、三优惠、一防控”为核心的扶贫小额信贷新模式,解决了困扰贫困户的抵押、担保和费用难题。
     “一授”,即湖南省信用联社和扶贫办专门为贫困对象量身定做一套评级授信系统,由原来以家庭资产为主要内容的8项指标改为只考究贫困对象的诚信度、劳动力、家庭收入3项指标,突出考察贫困农户诚信度。根据确定的指标进行量化打分,确定优秀、较好、一般、等外四个等级。等外以上的贫困农户都能获得1 ~ 5 万元扶贫小额贷款,大大降低了贫困农户贷款门槛,确保85%以上的贫困农户能够获得贷款。“二免”,即贫困农户小额信贷免抵押、免担保,只要通过评级授信,即可获得小额信用贷款。这一举措是解决农村贫困户“贷款难、贷款贵”的关键所在。事实上,农村作为一个熟人社会,村民自身的信用是其赖以生存的最大保障。因此,通过“贫困农户申请、村组评议、信用社
审核发证”的“三部曲”,能够有效地解决农村金融扶贫的主要矛盾。“三优惠”,即贫困农户贷款利率优惠、贷款期限优惠、贷款贴息优惠。贫困农户贷款利率执行同期同档基准利率,不存在任何上浮;对贷款周期不做硬性限制,而是根据产业发展周期灵活确定,对贫困农户的贷款一律由财政负责全额贴息。“一防控”,即在县(市、区)设立不少于300万元的扶贫小额信贷风险补偿基金,有效防范金融风险。
    通过有效的金融扶贫,可以推动贫困地区形成政府主导、市场引导、贫困户响应、相互促进、共同参与的贫困治理机制,帮助贫困地区和贫困户树立市场意识和责任意识,变被动扶贫为主动脱贫。截至2017 年底, 湖南省通过扶贫小额信贷,共带动46万贫困农户、155万余贫困人口发展产业增收脱贫 ,扶贫小额信贷如一泓清泉,成为贫困农户发展生产增收脱贫的“活水”,受到了贫困地区贫困群众的普遍欢迎。


    三、探索贫困户住房安全的新举措
    针对大多贫困农户因拿不出自筹资金建不了房的现状,湖南省调整政策,提高标准,把工作重心锁定在贫困农户危房改造上。特困农户每户最高可获专项补助4万元,扶贫部门每户跟进补助1万元,三年帮助13万贫困农户圆了安居梦。
    (一)精准核实危房改造农户。2014年,对全省农村危房进行调查摸底,并与贫困对象建档立卡信息系统进行比对。村委会组织村民代表评议,工作组逐户上门核实,精准识别出无房或D级危房的贫困对象约20万户80万人。
    (二)调整优化农村危房改造政策。根据贫困农户无钱建房的实际,调整政策,提高补助标准。住建部门将75%以上的农村危房改造资金向贫困农户危房改造倾斜,特困农户每户最高可获专项补助4万元。扶贫部门每户再跟进补助1万元。省农村信用联社向提出申请的经县级审核公布的一般帮扶对象户再提供5000元/户的贷款。让贫困农户在自身稍加努力或亲邻相帮下就能建造60平方米的简易安居房。优先采用修缮加固的危房改造方式,修缮加固方案一户一策,由具备相应设计资质的单位提出方案。贫困农户危房改造施工方式以自建为主,建筑面积控制在60平方米以内,贫困农户中确无自行组织施工能力的,由乡(镇)、村组织搞好代建。
    (三)认真做好农村危房改造规划。以整村推进为主,认真编制新村规划,将农村危房改造与美丽宜居乡村建设结合起来,整合扶贫、移民、国土等部门资金,统筹协调道路、供水、排水、环卫等设施建设,整体改善人居环境,做到既有新房、又有新村。2014年以来,全省220个村进行了贫困户危房改造整村推进,帮助7万贫困农户圆了安居梦。目前,已制定“十三五”期间农村危房改造整体规划和实施方案,5年内将投入财政专项资金80亿元,向金融机构融资和整合其他投入200亿元,解决好全省约80万贫困人口的安居问题。


    四、摸索有效阻断贫困代际传递的新路径
    针对贫困地区人才缺乏的深层根源,切实加大贫困地区教育帮扶力度是精准扶贫工作的一项重要任务。湖南省在创新教育扶贫机制方面探索出了“一家一”为主的助学就业行动。
    (一)公益资助项目。根据不同类型贫困家庭子女上学情况,因人施策,实施“一家一”为主的助学就业行动,即“资助一人,就业一人,致富一家人”。助学对象为全省51个贫困县(市、区)建档立卡农村贫困家庭学生。凡纳入到“一家一”助学就业工程的贫困学生,每生每年资助生活费2000元,两年共资助4000元 。帮助每个贫困家庭有一个孩子完成两年的免费职业教育,第三年在出资企业或有关单位顶岗带薪实习,实习期满合格后安排推荐就业,从而实现“资助一人,就业一人,脱贫一家”的目标。

    (二)结合市场需要。 “一家一”助学项目既着力解决贫困家庭孩子就学难的实际问题,又突出市场需求导向,在助学的专业设置上主动对接企业发展的人才需求,坚持校企合作,坚持就学与就业相结合,有效地实现了人才供给与企业需求相结合,增强了助学的针对性和实用性 。实实在在地提高了贫困生的就业增收和脱贫致富能力,有效地阻断家庭贫困的代际传递。
    (三)实现社会共建。这个助学就业项目2012年在湖南湘西启动以来,积极动员、引导、整合各民主党派、无党派、非公经济和民族宗教界人士等统一战线的力量,合力共建,取得了实实在在的成效。最大的特点是积极地探索了教育扶贫新机制,构建政府、市场、社会有机共建共享的大扶贫格局,推动社会形成助学就业的良好氛围。


    五、积累劳务协作脱贫的新经验
    2016年4月,人力资源和社会劳动保障部、国务院扶贫办联合发文,启动湖南湘西土家族苗族自治州花垣县、龙山县与广东省广州、深圳、东莞、佛山4市劳务协作脱贫试点,通过经济相对发达地区和贫困地区之间相互协作,帮助贫困地区贫困劳动力外出务工稳定就业,实现脱贫。2016年10月,湖南在总结试点经验的基础上,将劳务协作脱贫推广到全省,在跨省协作、省内跨市州协作、市州内跨县市协作三个层面开展劳务协作脱贫。经过一年多的努力,湖南探索出“114”的劳务协作脱贫工作模式,积累了可复制、可推广的劳务协作脱贫的新经验。
    (一)形成一套整体工作机制。湖南省各市州、县市区均成立了由政府分管领导任组长、人社部门牵头、扶贫及财政等部门参与的劳务协作脱贫工作领导小组,建立统筹推进当地就业扶贫工作机制。积极推进贫困劳动力输出地和输入地通过协商会商,或签订合作框架协议,建起了跨省、跨市及跨县区的协作对接机制。
    (二)搭建一个信息服务平台。湖南省劳务协作信息综合服务平台,录入了湖南490万贫困人口的基本信息,以及151.86万农村贫困劳动力的就业、培训、政策帮扶等信息 ,集成开发了配套推出劳务协作脱贫手机App,上线微信公众号,实现了对贫困劳动力信息及时推送、人岗智能匹配、在线面试招聘、就业失业状态精准跟踪等多项功能 。
    (三)把握四个关键环节。搞好劳务协作脱贫,关键是要做到“四个精准”,即精准识别、精准对接、精准稳岗、精准服务。第一,精准识别。将实地走访、发放调查问卷等与数据资源相结合,准确掌握贫困劳动力基本信息,对有就业能力、有就业意愿的贫困人口做到手中有账、心中有数。第二,精准对接。在举办各类专场招聘会和设立劳务协作扶贫服务站的同时,深入工业园区和用工企业,积极开展企业岗位信息收集,筛选出真正适合贫困劳动力就业的岗位,做好供需对接。第三,精准稳岗。从政府部门来看,联合财政、扶贫部门制定实施岗位补贴、社会险补贴、就业创业服务补贴等 ,对聘用贫困劳动力的企业进行补贴,积极引导企业履行社会责任,落实工资福利待遇,保障贫困地区外出务工人员的合法权益。第四,精准服务。构建“就业、培训、维权、服务”四位一体的帮扶服务体系,开展贫困家庭免费技能培训,提高贫困人口就业能力;同时,督促企业与贫困劳动力规范签订劳动合同、及时落实工资等相关待遇等 。在国内劳务输出基础上,湖南省正在探索对外劳务输出促进精准脱贫新路子。
    目前,针对精准扶贫形势的新变化,湖南省正从注重全面推进帮扶向更加注重深度贫困地区攻坚转变;从开发式扶贫为主向开发性和保障性扶贫并重转变;从注重减贫进度向更加注重脱贫质量转变,更加注重增强贫困群众的获得感。

    [注 释]
    [1]阳建.湖南五年减少农村贫困人口551万[EB/OL].新华网. (2018-1-24).http://www.xinhuanet.com/local/2018-01/24/c_1122308651.htm.
    [2] 王志群.积极探索可复制精准扶贫模式[EB/OL].湖南省政府网站.(2017-3-2)www.hnsfpb.gov.cn.
    [3] 胡松强.让电商扶贫成为精准扶贫“新利器”[N].湖南日报.2017-3-29.
    [4] 湖南省扶贫办.湖南积极探索精准扶贫可复制的经验.2017-8-14.
    [5] 湖南省省扶贫办.以问题为导向的精准脱贫之路.湖南省政府网站.(2016.4-21)www.hnsfpb.gov.cn.
    [6] 向春玲,周耀辉.推动机制创新、促金融扶贫见实效[N].经济日报.2018-4-27.
    [7][8]邹序树.温暖工程:“一家一”助学就业[J].新湘评论.2015(20).
    [9] 李国斌,于振宇,夏似飞.劳务协作脱贫的“湖南样本”[N].湖南日报.2017-7-16.
    [10][11][12]李慧.看看湖南劳务协作脱贫攻坚“清单”有什么.(2017-11-14).红网.http://hn.rednet.cn/c/2017/11/14/4473933.htm.


    [作者简介] 向春玲,中共中央党校科社部教授、博士生导师;谢飞,中共中央党校研究生院博士研究生。

    责任编辑:陶元浩

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