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健全党和国家监督体系
发表日期:2018-6-5 【编辑录入:zx】 【信息来源:《中国领导科学》杂志 作者:谢 峰】 阅读次数:12152

     [摘 要] 党的十八大以来,以365bet娱乐场同志为核心的党中央全面从严治党,坚持党内监督和人民群众监督相结合,不断增强党的自我净化能力。在加强党内监督的同时,中央深化国家监察体制改革,制订国家监察法,组建国家监察委员会。通过组织实施和制度创新,党内监督和国家监督有机结合,加强党对反腐败工作的全面领导,构建集中统一、全面覆盖、权威高效的监督体系,党和国家的自我监督不断强化,最终夺取反腐败斗争的压倒性胜利。
     [关键词] 党的监督;国家监督;国家监察委员会
     [中图分类号] D926.34 [文献标识码] A [文章编号] 2095―7270(2018)03―0038―05

     党的十九大报告指出,腐败是我们党面临的最大威胁。为解决这一关系党生死存亡的问题,自十八大以来,在365bet娱乐场同志为核心的党中央领导下,我们党全面从严治党,深化纪检体制改革,把监督覆盖到所有党组织和党员,党内监督不断向纵深发展,反腐败斗争取得压倒性态势。为适应形势发展,我们党协调推进“四个全面”战略布局,深化国家监察体制改革,制定国家监察法,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪检机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。党内监督和国家监督有机结合,加强党对反腐败工作的全面领导,构建集中统一、全面覆盖、权威高效的监督体系,增强监督合力,完善党和国家的自我监督,推动国家治理体系和治理能力现代化,最终解决一党长期执政条件下的自我监督难题,跳出“历史周期率”。


     一、党的监督要求强化自我监督和群众监督
     在一党长期执政的条件下,加强党的监督极端重要。这事关党的前途命运,也是从严管党治党的重要内容。365bet娱乐场同志指出:“党要管党、从严治党,‘管’和‘治’都包含监督” [1]。加强党的监督有两种路径:一是加强党内监督,也即党的自我监督。勇于自我革命,从严管党治党是我们党最鲜明的品格,通过自我监督发现问题纠正错误,增强党的自我净化能力。邓小平同志曾指出:“我们党经历过多次错误,但是我们每一次都依靠党而不是离开党纠正了自己的错误”。[2]另一种路径是加强党外监督,包括群
众监督、国家机关监督、民主党派监督等,其中,群众监督尤为重要。群众监督是人民主体地位的必然要求,是人民当家作主的重要形式,具有监督者众多、监督有自觉性以及隐蔽性强等优点。在上述监督中,党内监督是第一位、最基本的。这是由我们领导党和执政党的地位决定的。党外监督尤其是群众监督也十分必要,把群众动员起来,形成群众监督的“汪洋大海”,使得各级官员不敢懈怠。内外监督有效结合,形成优势互补,整体发力,才能使监督发挥最大功效。
     就党内监督来看,强化党内监督是个系统工作,需要多措并举。即构建体系,抓住重点,丰富手段,完善制度保障。
     第一,建立健全科学的党内监督体系。党的十八届六中全会提出建立健全党中央统一领导,党委(党组)全面监督,纪检机关专责监督,党的工作部门职能监督,党的基层组织日常监督,党员民主监督的党内监督体系。这是一种分工明确、责任清晰、立体互补的新型监督体系。在该体系下我们需要在以下几方面努力:一是强化自上而下的组织监督。进一步发挥巡视作用,建立巡查制度。十八大以来的巡视效果明显。以中央巡视为例,实现了党的历史上首次一届任期内中央巡视全覆盖。中纪委执纪审查的中管干部中有50%以上的线索来自中央巡视。[3]今后需要深化政治巡视,进一步发挥巡视的利剑作用,同时在市县党委建立巡查制度,使自上而下的监督延伸至基层,形成巡视巡查上下联动的监督网。此外,还应加强对领导干部的日常管理监督,了解他们的思想、工作、作风和生活状况,特别需要强化上级主要负责人对下级主要负责人的日常管理监督,经常谈话和提醒,发现问题及时纠正。二是改进自下而上的民主监督。党组织应注意保障党员的知情权和监督权,支持鼓励党员发挥监督作用,打击阻碍和报复监督人的行为。三是发挥同级相互监督作用。发挥纪委对同级党组织的监督作用。十八大以来纪检运行机制进行创新,提出“两个为主”,即查办腐败案件以上级纪委领导为主,各级纪委书记、副书记提名和考察以上级纪委会同组织部门为主,强化了上级纪委对下级纪委的领导,实现了纪检工作双重领导体制具体化、程序化和制度化。同时,中纪委向所有中央一级党和国家机关派驻纪检机构。派驻机构向派出机关负责,履行监督责任。上述措施有利于纪委对同级党组织的监督,在此基础上还需要针对落实“两个为主”要求过程中存在的问题完善各项制度机制,以高效运行的纪检双重领导体制确保纪委对同级党组织的监督。此外,还应注意发挥党委班子成员相互监督的作用,特别是对主要负责人的监督,班子成员应及时指出其问题,必要时可直接向上级组织报告。
     第二,党内监督要抓“关键少数”。党内监督对象包括党组织和党员,但重点是领导机关和领导干部。他们是行使权力的“关键少数”,尤其是各级党组织主要负责人及一些关键岗位的领导干部。他们手中权力很大,处于廉政风险高危区,更是“关键少数”中的少数,是监督重中之重。抓“关键少数”体现了权力与监督相统一的原则,抓住了全面从严治党、强化党内监督的关键。对“关键少数”一方面需要严格监督,促使他们做到有权必有责、有责要担当,用权受监督、失责必追究。另一方面需要信任激励,调动其积极性、主动性和创造性,两者结合才能取得实效。抓好“关键少数”,破解一把手监督的难题,就能起到引领示范作用,对遏制腐败和营造良好的政治生态大有助益。
     第三,充分利用形式多样的党内监督手段。这些手段包括批评与自我批评、提醒谈话和诫勉谈话、述职述廉评议、考察考核、个人有关事项报告、插手干预重大事项记录、信访举报等。党内监督必须抓早抓小、防微杜渐,因此尤应重视在监督执纪第一种形态即“红红脸、出出汗”中发挥关键作用的批评与自我批评。作为党的三大作风之一,批评与自我批评是党的优良传统,是发现问题纠正错误的好办法,一定要用好这个防身治病的武器,让它成为党内生活常态,成为党
员和干部的必修课。批评与自我批评要取得实效取决于两方面因素:一是批评者和被批评者的勇气和党性,二是不同意见民主讨论的氛围。这就要求加强学习教育,提高党员干部的党性修养,同时以制度建设为保障营造民主讨论的氛围。
     第四,完善党内监督制度的制定和实施,以制度保障党内监督顺利开展。首先,针对问题完善党内监督的相关制度。这些制度中最重要的是党内法规,十八大以来以党章为遵循制定和修改了一系列党规,包括《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》等,推动了监督执纪问责不断规范和强化。今后应结合实践,以问题为导向进一步完善相关制度。其次,抓好党内监督制度的执行。制度的生命力在于执行,有制度不执行或执行不力会损害制度的公信力,进而损害党的公信力。抓好制度执行应多措并举,包括坚持以上率下、加强学习教育、强化监督检查等。
     就党外监督中的群众监督来看,要强化群众监督需要在以下几方面努力:
     第一,推动党务公开。知情权是人民行使监督权的基础,无此基础监督权就无法得以有效行使,这就要求党务公开,让权力在阳光下运行,让群众对党务有更多了解,进而可以有效监督。在推动党务公开方面我们党已取得不少进展,特别是2017年第一部《中国共产党党务公开条例(试行)》的颁布实施,使党务公开工作有了制度保障,未来应采取多种措施落实好该条例。
     第二,营造有利于人民群众监督的政治文化生态。有效的人民监督需要相应的政治文化支撑,这就是与民主和法治相联系的现代政治文化。从历史看,我国有数千年封建社会史,封建文化影响深远。在发展市场经济和民主政治的今天,人民群众的民主法治观念不断增强,但封建文化的影响未能完全消除。有的领导干部官本位意识强,不尊重人民权利,不能自觉接受人民监督;有的群众民主法治观念淡薄,不能积极或正确地行使监督权。因此,需要大力开展民主法治宣传教育,培育一种现代政治文化,为人民行使监督权营造适宜的生态环境。需要强调的是,基于群众运动的历史教训,应注意发挥党组织的政治功能,教育引导群众通过制度途径理性表达诉求。
     第三,拓宽和畅通人民监督的渠道。监督渠道多少及其通畅状况很大程度上决定了党能否广泛、深入和及时地听取群众的批评和建议。因此,既要利用好已有渠道又要拓展新渠道。经过多年建设,人民监督已有包括信访、举报、民主评议、协商对话等渠道。但有些渠道不够畅通,导致群众意见不能充分反映,未来不仅应解决已有渠道存在的问题,保证人民监督一路畅通,还应努力开辟新渠道。有鉴于网络等新媒体的兴起,充分发挥新媒体的优势,通过“电子民主”解决渠道方面的问题,是完善人民监督的必要举措。
     第四,充分运用人民群众的评价意见。群众对从严治党提出的好意见一定要认真听取、积极采纳,把群众意见作为制度化的刚性评价指标。从严治党重点在从严治吏。应完善群众对党的领导干部特别是各级领导班子主要负责人的评价制度,统筹考虑群众的评价意见在对领导干部监督中的效果,不仅让群众意见在事后惩戒方面发挥作用,也在事前预防和事中制约上得到体现。
     坚持党内监督和群众监督相结合,本质在于加强对权力运行的制约监督。不受制约监督的权力必然导致腐败,让权力在阳光下运行,让人民监督权力,把权力关进制度的笼子,让党员、干部习惯在受监督和约束的环境中工作生活,才能永葆党的先进性和纯洁性。


     二、深化国家监察体制改革
     中央推动全面从严治党向纵深发展,深化纪检体制改革,实现了党内监督的全覆盖;作为延伸,中央继而将国家监察体制改革纳入全面深化改革总体部署,积极推进改革试点工作,对所有
行使公权力的公职人员实施监察全覆盖。在改革试点成果的基础上按照全面依法治国的要求,在宪法修正案中专门增写监察委员会一节,并制定国家监察法,最终确立国家监察委员会作为国家机构的法律地位。深化国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革,体现了全面从严治党、全面深化改革、全面依法治国的有机统一。
     国家监察委员会的建立是从中国历史传统和实际需要出发,吸取苏联教训并借鉴现代国家法治理念创建的具有中国特色的监察体制,是党和国家自我监督的重大创新和发展,充分体现了我们的“四个自信”,也为国际社会提供了反腐败的中国智慧和中国方案。
     第一,国家监察体制改革的定位。国家监察体制改革的定位是使党内监督与国家机关监督有机结合,完善党和国家的自我监督。首先,提升监察机构的地位和作用。在性质上,过去的监察体制属于行政监察,是政府系统内部的监察。这种体制存在两个弱点:因是在行政权基础上产生的监督权,监督的独立性和权威性不足,监督效果打了折扣;同样也是因隶属于行政权,监督范围狭窄,监察手段少,无法对所有行使公权力的公职人员进行监督。现在监察机关由人大产生并对其负责,成为人大之下与“一府两院”并列的国家机关,行政监察升格为“国家监察”,突破了隶属行政权带来的局限,独立性和权威性提升;同时,监督对象扩大覆盖到所有公职人员,包括以下六类:公务员和参公人员,受委托管理公共事务的组织中从事公务的人员,国有企业管理人员,公办单位中从事管理的人员,基层群众性自治组织中从事管理的人员,其他依法履行公职的人员。同时,监察机关主要职能包括调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律尊严,承担着监督、调查、处置三项职责权限,调查措施包括十二项,即谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置,其中包括具有司法性质的侦察权,并用留置替代“双规”,对留置加以细致的法律程序规范,使其功能和形式达到有机统一。上述职责权限的强化和扩展有针对性地解决了原有监察的弱点,监察委员会成为反腐败专门机构和监督执法机构,权威性和独立性强,监督范围广,监督手段丰富,十分有利于对公权力的监督。监察委员会这样一个强有力的反腐专门机构的成立,也意味着在党内纪律反腐基础上反腐向党外延伸扩展。
     其次,监察委员会和纪委合署办公,党和国家监督体系有机结合。党内监督与国家监察可以说是一体两面,有高度的内在一致性,因为“我国公务员队伍中党员比例超过百分之八十,县处级以上领导干部中党员比例超过百分之九十五”[4];而且,纪委监督执纪,监察委员会监督执法,两者在功能上又有高度互补性。因此,合署办公有统筹协调行动、减少沟通成本、统一标准、共享信息经验等优势。合署办公的高效运转需要形成有效的领导体制和工作机制。在领导体制方面,领导层面交叉任职。在工作机制方面,监察委员会工作人员和纪委工作人员相互沟通经验、取长补短,加强协作,推动纪法贯通;双方各司其职,各负其责,监察委员会和纪委在监督对象、监督内容、监督手段方面各有不同,各自职责需要清晰,同时也需要有效衔接配合。合署办公使党内监督与国家机关监督有机统一,纪律检查与国家监察有机统一,党和国家的自我监督得到强化。
     第二,对国家监察委员会的监督。任何权力都应受到监督,掌握重要监督权的监察委员会也不例外,“监督别人的人首先要监管好自己”。对监察委员会实施必要的监督可以提高其公信力,有利于监督更权威、更高效。关于监察委员会的监督,《中华人民共和国监察法》用专门一章作出明确规定。首先强调人大及其常委会对监察委员会的监督,并对监察工作信息公开、干预登记备案、回避、保密、申述、重大责任追究等监督相关制度作出规定,成为对监察委员会进行监督的重要遵循。
     对监察委员会的监督建立健全科学的监督
体系至关重要。首先,完善人大的监督。需要注意的是,人大对监察委员会的监督是一种对国家机关的监督,监察委员会由同级人大产生,对其负责,受其监督,但监察委员会对人大的监督不是对人大机构的监督,而是对人大中行使公权力的公职人员的监督,是对人的监督。两种监督是不同层面的,性质上不矛盾。根据《监察法》人大对监察委员会的监督形式包括:人大常委会听取和审议监察委员会的专项工作报告,组织执法检查;人大代表或常委会委员在开会时,依照法定程序对监察工作中的有关问题提出询问或咨询。这些监督体现了对监察委员会的全程监督,包括监察委员会的事前、事中和事后监督,有利于提高监督效果。同时,由于人大拥有对监察委员会的任免权,这也增强了人大监督问责的力度。在如何完善人大对监察委员会的监督机制方面,有研究者建议可考虑在层级较高的人大内部增设对应的常设机构,细化职责,对口加强监督。比如,全国人大现有9个专门委员会,可考虑增设监察监督委员会,形成10个专门委员会的格局。[5]其次,司法和执法等机构的监督。监察委员会办理职务违法和职务犯罪案件,与检察院、法院、执法部门相互配合又相互制约从而形成监督。比如,对监察委员会移送的案件,检察院有一定的自由裁量权,即有退回监察委员会补充调查、自行补充调查、作出不起诉等方面的权力。再比如,法院在审判过程中对监察机关在贪污渎职案件中的调查进行司法审查,监察机关人员如有违法行为也会被追究法律责任。除了上述监督外,还有其他外部监督形式,包括党组织的监督、政协的监督、民主党派的监督、社会监督等以及监察委员会的自我监督,包括通过设立内部的专门监督机构、上级对下级的监督等方式,对监察人员执行职务和遵守法律情况实行监督。
     第三,国家监察委员会与党对反腐败的集中统一领导。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量。坚持党对一切工作的领导,在反腐败领域,党的全面领导要求党对反腐败工作集中统一领导,通过政治领导确保反腐败斗争在严峻复杂的形势下保持正确方向,制定切实可行的政策,标本兼治,构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。党对反腐败工作的集中统一领导需要诸多条件保障,其中重要条件之一即是组织机构保障。不过,长期以来反腐败机构力量分散,行政监察机构、预防腐败局、司法机关等部门以及审计机构和公安、税务、海关等行政执法机构都在履行反腐败职能,各机构间还存在职能交叉、标准不一、配合衔接不畅等问题。这些机构方面的问题不利于党对反腐败工作的集中统一领导。按照优化协同高效的原则,对多元的反腐败资源力量进行必要整合,把行政监察机构、预防腐败局同检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职能相整合,组建监察委员会,并与职能相近、联系紧密的纪委合署办公,履行纪检、监察两项职责,实行一套工作机构、两个机关名称,体现了以加强党的全面领导为统领的党和国家机构改革的要求。其根本目的在于通过实施组织和制度创新,加强党对反腐败工作的集中统一领导,巩固已经形成的反腐败斗争的压倒性态势,最终取得压倒性胜利。


     [注 释]
     [1][4]中共中央文献研究室. 365bet娱乐场关于全面从严治党论述摘编[M]. 北京:中央文献出版社,2016 :208.
     [2]邓小平文选:第2卷[M]. 北京:人民出版社,1994 :170.
     [3]姜洁. 十八届中央巡视实现全覆盖[N].人民日报,2017-06-23(1).
     [5]童之伟. 对监察委员会自身的监督制约何以强化[J]. 法学评论 ,2017(1):1-8.

     [作者简介] 谢峰,中央党校党建部副主任,教授。

     责任编辑:郑 寰

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