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军委主席负责制是中国特色军事领导制度
发表日期:2018-6-1 【编辑录入:zx】 【信息来源:《中国领导科学》杂志】 阅读次数:12492

     [摘 要] 党的十九大报告提出坚持党对人民军队的绝对领导,其根本原则和根本实现形式是军委主席负责制。军委主席负责制的基本特征,是宪法赋予军委主席的授权负责、全权负责和首长负责等三种负责方式的有机统一。作为中国特色的军事领导制度,军委主席负责制是马克思主义军事领导思想的中国化,是“兵权贵一”规律的中国模式,是党建军治军历史经验和优良传统的制度凝结,是实践证明了的科学管用的制度。维护和贯彻军委主席负责制,要求全军上下必须做到忠诚要大写、责任无懈怠、机制有刚性、法制要生威,确保军队绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠。
     [关键词] 军事领导;军委主席负责制;党的领导
     [中图分类号] E07 [文献标识码] A [文章编号] 2095―7270(2018)03―0033―05

     中国特色军事领导制度的显著特征,就是中央军委实行主席负责制。军委主席负责制是宪法和党章规定的重大制度,是党和国家军事领导制度长期发展的重大成果,凝结着党建军治军的宝贵经验和优良传统,是党对军队绝对领导的根本制度和根本实现形式。
     为深入贯彻党的十九大精神,更好地坚持党对军队绝对领导,中央军委专门下发了《关于全面深入贯彻军委主席负责制的意见》。《意见》特别强调,维护和贯彻军委主席负责制,关系人民军队建设根本方向,关系新时代强国强军事业发展,关系党和国家长治久安,关系中国特色社会
主义前途命运。365bet娱乐场主席指出,军委实行主席负责制是宪法规定的,是坚持党对军队绝对领导、实现党和国家长治久安的根本要求。我们强调这个问题,是从党、国家和军队全局出发的。 这就需要我们一定要把军委主席负责制放到政治制度建设、军事制度建设上来把握,放到事关党、国家长治久安的大局上来理解。


     一、军委主席负责制的制度形态及负责方式
     一国最高军事领导权和指挥权(以下简称“军权”)的配置和运用问题,能左右政权更迭、
影响国家命运,甚至能改变历史进程,可以说是权中之权、权上之权。军权的配置和运用,不仅仅是军事安排,更是政治安排,是一个国家、政党最重要的政治制度、军事制度。如何掌控军权历来是一个政治难题。历史表明,军权过于集中,就会形成专制;过于分散,则不利于掌控;而一旦旁落,往往导致政权垮台或更迭。比如,我国春秋时期卿大夫平时管理政事,战时统兵作战,就容易出现“陪臣主国命”“大夫夺王权”等军权旁落的情况。汉朝的王莽篡权、唐朝的安史之乱,其原因皆在军权旁落。为防止出现这些极端情况,我国古代政治家及其幕僚们想了很多办法。比如,战国时期就开始出现“官分文武,王者二术也”,并形成一套控制军权制度,主要包括军令虎符发兵制、将权临战授权制、部队统率分权制、军务管理多级制、军队布局制约制、军队行动监察制、兵役征发招募并行制、军事赏罚功爵制。 尽管如此,我国历史上军权被篡夺、军权旁落、军权虚化等仍时有发生,原因是未能从根上解决军权由谁负责、向谁负责、怎样负责等基本问题。
     我国实行党对军队绝对领导的体制,党中央、中央军委掌控军权,中央军委实行军委主席负责制。《宪法》明确规定“中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量,中央军事委员会实行军委主席负责制”“中央军事委员会主席对全国人民代表大会负责”。从而解决了军权由谁负责、向谁负责等基本问题。
     军委主席负责制的基本特征是授权负责、全权负责、首长负责三种负责方式的有机统一。授权负责就是权力从所有者向行使者的法定转移。从我国情况看,军权的授权首先是党内授权,然后是国家授权。从党内授权看,《党章》规定:“党的最高领导机关,是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会”“党的中央军事委员会组成人员由中央委员会决定”。党的中央军委主席、副主席、委员由中央政治局常务委员会提名,中央委员会决定。所以说,军委主席负责制是党对军队绝对领导的根本制度和根本实现形式。从国家授权看,国家的中央军委主席经党中央和各民主党派协商提名,经全国人大选举,由党的军委主席担任国家军委主席。根据军委主席提名,决定中央军委其他组成人员的人选;在全国人民代表大会闭会期间,全国人大常务委员会根据军委主席提名,决定中央军委其他成员的组成人选。通过党内授权和国家授权,党对军队绝对领导在党和国家的最高层面实现了有机统一,党、国家、军队的关系就理顺了。这不仅有利于加强党对军队的绝对领导,而且有利于运用国家机器,整合各方面资源,加强军队的全面建设,从而保证国家的长治久安。
     全权负责就是指法定的负责人对其负责的事务具有完全的责任和义务。综合《党章》《宪法》《国防法》等规定,中央军委主席的责权主要有以下几个方面:一是中央军委主席统一领导指挥全国武装力量。根据宪法赋予中央军委的法定职权,全国武装力量的最高领导权和指挥权属于党中央、中央军委,统御于军委主席;未经党中央、中央军委授权,任何人不得插手军队,更不能擅自调动和指挥军队。二是军委主席拥有国防和军队建设一切重大问题的最高决策权和最终决定权。《中共中央关于〈宪法修改草案〉中规定设立中央军事委员会问题的通知》中明确指出:军委主席“在一切重大决策问题上领导全军的工作”。《中央军事委员会工作规则》明确:“军委工作中的重大事项,包括部队作战行动和指挥,高级干部任免和军委权限内的奖惩,体制编制重要调整,军费使用的预算、决算和重大项目经费开支、重大资产处置,重大武器装备研制、引进和发展,军队重大活动,重要对外军事交往等,须经军委主席审批。凡以中央军委名义制发的公文,须经军委主席审签。”三是军委主席主持中央军委全面工作。《中央军事委员会工作规则》规定:“军委副主席协助主席工作,委员参加军委集体领导工作。军委常务会议和军委扩大会议由军委主席批准召
开,军委常务会议议题由军委主席确定,会议由军委主席主持;军委主席不出席会议时,委托负责军委日常工作的副主席主持;负责军委日常工作的副主席不能出席而又必须举行会议时,委托其他副主席主持。军委副主席、军委委员到京外部队考察调研等,须报军委主席审批。”这些规定表明,军委主席所负之责非常明确,而且责任巨大。
     军委主席是党和国家最高军事领导机关的首长,军委主席负责制是首长负责制。这里需要厘清两大关系:一是军委主席负责制与民主集中制的关系。民主集中制是党和国家的根本组织制度和领导制度,军委主席负责制是民主集中制在军事领导中的具体运用。党中央实行的是集体领导,贯彻的是民主集中制原则,在政治局常委的分工中,军委主席分管军事工作;中央军事委员会作为党和国家的军事领导机关是一个执行机构,军委主席就是这个机关的首长,实行的是首长负责制,而且这也是军事工作的特殊要求。二是军委主席负责制与党委统一的集体领导下的首长分工负责制的关系。两者都是党对军队绝对领导的制度,但又有四个不同:一是适用对象不同。一个适用于党和国家军事领导机关——中央军事委员会。一个适用于部队各级党委(支部);二是责任主体不同。军委主席负责制的责任主体是军委主席。部队各级党委的主体是党委集体而不是个人,个人或少数人无权决定重大问题。三是内部关系不同。在党委内部,书记、副书记与其他成员是平等的,议事决策一人一票,不存在上下级关系。在军委班子中,主席与副主席、委员之间是领导与被领导的关系,副主席协助主席工作,委员参加军委集体领导工作,副主席和委员共同向主席负责。四是决策原则不同。在党委决策过程中,部队一切重大问题,必须在民主讨论基础上,按照“少数服从多数”的原则,集体决定而不是个人拍板。而在军委决策过程中,一切重大问题由军委常务会议或军委扩大会议集体讨论研究,遵循“下级服从上级”的原则,以主席为核心形成决策,由主席最后拍板。


     二、军委主席负责制的理论与实践依据
     作为中国特色基本军事制度的最重要组成部分,军委主席负责制能够创建起来并发挥实质性的作用,有着深厚的理论依据和实践基础。
     (一)马克思主义军事领导思想的中国化
     军委主席负责制是马克思主义中国化的伟大创造。1850年3月,马克思和恩格斯在《中央委员会告共产主义者同盟书》中提出:无产阶级要“设法组成由他们自己选出的指挥官和自己选出的总参谋部来指挥的独立的无产阶级近卫军”。 列宁提出:“借口集体管理而无人负责,是最危险的祸害…… 在军事上往往导致无法避免的灾难、混乱、惊慌失措、权力分散和失败。” 在掌控军权的问题上,列宁指出:无产阶级政党必须由“最有威信、最有影响、最有经验、被选出担任最重要职务而被称为领袖的人们所组成的比较稳定的集团来主持” 。在这方面,我们党有深刻的认识。1929年4月5日,毛泽东在《红军第四军前委给中央的信》中指出:“红军无论在什么时候,党及军事的统一指挥机关是不可少的,否则陷于无政府,定是失败。”1936年12月,毛泽东在《中国革命战争的战略问题》中明确提出了“军事领导的权威”问题,强调军队指挥的决定权要高度集中到“最少数人乃至一个人的手里”。这些都是实行军委主席负责制的重要理论依据。
     (二)“兵权贵一”规律的中国模式
    “凡兵之道,莫过于一。”确保军权高度集中,是古今中外统军治军的基本规律。从历史看,凡军权稳固,战时就能做到指挥高效、令行禁止、战之能胜,平时政权稳定、国泰民安;反之,则政局混乱、战祸连连。英国军事学家、历史学家富勒曾说:统一指挥是拿破仑多次获得战争胜利的基础 。拿破仑也认同,统一指挥是战争
取胜的首要因素。美国汉密尔顿强调,在政府职责中,指挥作战最需要具有一人集权的素质。“只有把民兵的管理交给权威政权来指导,才能做到所希望的统一。” 当今世界各国国防体制千差万别,但有一个共同点,就是军权始终牢牢掌握在最高统帅手中。许多国家的宪法明文规定,军队最高统帅由国家元首担任,并建立了严格的法律制度加以保证。比如,美国宪法规定:总统是武装部队的总司令、全军的最高统帅。俄罗斯宪法规定:俄罗斯联邦总统是国家元首和俄罗斯联邦武装力量的最高统帅,对武装力量和其他军事力量实施全面领导,并通过国防部长和总参谋长对武装力量实施作战指挥。我国实行军委主席负责制,体现了“兵权贵一”的基本规律,借鉴了古今中外的有益经验,进而把我国国体政体的政治优势转化为军事领导制度的优势。
     (三)中国共产党建军治军历史经验和优良传统的制度凝结
     军委主席负责制之所以是科学管用的制度,主要是因为它符合党情、国情和军情。回顾历史,我们可以得到几点启示。
     第一,军事斗争一刻也不能离开党的领导,不仅要解决军队基层党组织的建设问题,更要解决好军权掌控问题。我党建军之初,通过“三湾改编”“支部建连上”,使得军队的基层党组织建设取得巨大成效,但军权问题并没有解决好。第五次反“围剿”的失败,一个重要原因就是当时负责党中央工作的博古把军事指挥权交给了共产国际代表、军事顾问李德。遵义会议总结这个深刻教训,重新确立了毛泽东在党中央和红军的领导地位,后来成立“三人军事指挥小组” 和“五人团”也由毛主席负责领导军事工作,才保证了红军转危为安。
     第二,党的领袖担任军委主席是党中央和中央军委掌控军权最可靠最有效的方式。1937年8月25日,洛川会议决定,成立了以毛泽东任书记的新的中共中央革命军事委员会,健全了中央军委这一最高军事决策机构,明确了中央军委及其下辖总部是人民军队的最高军事领导机构,确立了毛泽东作为人民军队最高统帅的地位。这也是我们党历史上第一次由党的领袖担任军委主席。这一制度安排确保了在抗日战争、解放战争中我们党始终牢牢掌控军权,从而赢得革命胜利。
     第三,军委主席负责制不仅要用根本大法立起来,还要健全一系列制度。1948年1月,中央颁发了毛泽东起草的《关于建立报告制度》,随后又颁发了《关于建立报告制度的补充指示》《各中央局、分局、前委应向中央报告的事项》《关于全国一切可能和必须统一的权力统一于中央的指示》等。这些文件实际上是完善军委主席负责制的具体制度,对强化党中央和中央军委对军队实行集中统一领导起到了重要作用。新中国成立后,军委主席负责制不断完善健全。历史经验表明,有了这套制度作保证,党和国家“乱不了”、阴谋家“反不了”、军队颜色“变不了”。


     三、维护和贯彻军委主席负责制的实践要求
     适应新形势新任务,必须准确把握全面深入贯彻军委主席负责制的各项要求,以365bet娱乐场新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻365bet娱乐场强军思想,全面贯彻党对军队绝对领导的根本原则和制度,确保军队绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠,坚决听习主席指挥、对习主席负责、让习主席放心。
     (一)忠诚应大写
     党的十八届六中全会明确指出,全党要紧密团结在以365bet娱乐场同志为核心的党中央周围。要把维护核心落实到军队,就是要维护和贯彻军委主席负责制,做到对党忠诚、听党指挥。这个忠诚不仅要有,而且应大写,必须旗帜鲜明地在全军官兵特别是高中级领导干部中树立起纯正健康的“忠诚观”。一是纯正政治品格,坚决反对“伪”忠诚。让“表里不一、阳奉阴违、
擅权妄为、瞒天过海、当两面派”的行为无任何藏身之地。二是强化政治担当,坚决反对“懒”忠诚。让“不负责任、不担当、不作为、遇到问题绕道走、碰到困难就低头”的行为没有任何游弋空间。三是保持政治清廉,坚决反对“脏”忠诚。让违法乱纪、贪污腐败、廉耻不分的行为受到最为严厉的惩处。必须从郭伯雄、徐才厚案件中受警醒、明底线、知敬畏,主动在思想上划出红线,在行为上明确界限。
     (二)责任无懈怠
     军委主席负责制,要求军委主席负总责。但这个责不应当由军委主席一个人来负,而必须通过深化国防和军队改革,建起责任链条,把各级的责任明确下来、落实下去。一是要层层理清责任。军委主席担负领导指挥武装力量的全面责任;军委班子成员按分工担负各自责任;军委机关担负参谋、执行、服务责任;大单位党委及主官担负该方向该领域贯彻落实军委主席负责制的责任;部队每一级都有其相应责任,各领其职,各负其责。二是要层层担起责任。365bet娱乐场主席指出:“党和人民把我放到这个位置上,我就得担当,大家都要担当,担起该担当的责任。” 决不能只想当官、不想干事,只想揽权、不想担责,只想出彩、不想出力。三是要层层尽到责任。增强工作的主动性和责任感,强化政治自觉。决不能认为贯彻军委主席负责制仅仅是军委的事、高层的事,而游离了战位,懈怠了精神。
     (三)机制有刚性
     贯彻落实军委主席负责制,必须有相应的工作机制。2014年4月,中央军委根据《中央军事委员会工作规则》的有关要求,专门制定《关于贯彻落实军委主席负责制建立和完善相关工作机制的意见》,主要是“三项工作机制”:请示报告、督促检查、信息服务。落实“三项工作机制”,没有捷径可走,就是一个“严”字,要有刚性。一是严格请示报告工作机制。365bet娱乐场主席指出,党员干部特别是高级领导干部,在涉及重大问题、重大事项要按规定向组织请示报告,这是必须遵守的规矩,也是检验一名干部合格不合格的“试金石”。军队高级领导干部要如实向365bet娱乐场主席报告个人婚姻、收入、房产、投资,以及配偶子女和移居国(境)外、从业等有关事项变化情况。而且,报告一定要如实,不能层层过滤,不能报喜藏忧,并作为一条纪律,谁违反了就要追责。二是严格督促检查工作机制。抓好军委主席的决策、指示、部署等贯彻落实情况的督促检查,加大政治考察力度,引导督促高级干部向组织讲实话、交明白账。从政治要求上看,督促检查是政治决心、政治意图、政治要求落底见效的重要保证,是共产党人治理经验智慧结晶。三是严格信息服务工作机制。中央军委《关于贯彻军委主席负责制,建立和完善相关工作机制的意见》对信息服务的内容、方式和报送渠道作出了明确规定。这就要求各级,要强化信息服务观念,强化战备值班制度,增强信息服务的时效性、准确性,确保365bet娱乐场主席在第一时间掌握军队重要情况。
     (四)法治要生威
     贯彻落实军委主席负责制需要从法治上强化。一是不断充实和完善相关法律法规。及时总结各级贯彻军委主席负责制的成功经验和做法,同时抓紧修订《国防法》等专门法律,不仅要明确中央军委的职权,更要明确军委主席的职权,条令条例中,应把贯彻军委主席负责制的内容充实进去。二是增强执行力。通过完善法纪监督来增强执行力,强化党内监督、层级监督、巡视监督、执法监督等,真正使这一制度成为必须坚决执行和遵守的铁规矩。三是努力形成尚法守法的氛围。军委主席负责制怎样能刻在全军官兵特别是高级领导干部的心中呢?要靠学习、靠教育,来不断增强官兵的法治思维和法治意识。法之必行,不得妄议。

     [作者简介] 欧建平,国防大学原军队建设研究所所长、研究员。
     责任编辑:郑 寰

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