规范行政区划管理 推进国家治理体系现代化

2018年11月5日 10:46 来源:光明日报 字号:

日前,国务院发布《行政区划管理条例》(以下简称《条例》),条例将于2019年1月1日起施行。相比1985年制定的《国务院关于行政区划管理的规定》(以下简称《规定》),《条例》无论在管理的宏观定位还是对事务的微观管理上都有了长足进步。改革开放四十年来,我国的经济社会发生了巨大变迁,行政区划改革与调整的需求很大,对行政区划的管理提出了更高要求,党中央和国务院非常重视,《条例》的出台正是为了回应实践需求,通过规范行政区划管理,以确保其回应性、科学性和系统性,推动国家治理体系现代化。《条例》有许多亮点,主要有以下四个方面:

一是提升了对行政区划管理的定位。《条例》第2条明确规定要加强党的领导,加强顶层规划,行政区划的重大调整要及时报告党中央。并增加规定行政区划的变更“应当坚持与国家发展战略和经济社会发展水平相适应,注重城乡统筹和区域协调、推进城乡发展一体化,促进人和自然和谐发展的方针”。与原《规定》相比,《条例》在继续强调行政区划的管理功能和政治功能的同时,也非常重视行政区划的经济和社会功能,强调可持续发展。当前,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。行政区划作为一种重要调控手段在促进均衡发展方面有着天然的优势,可以通过合理的空间布局和科学的资源配置,发挥区域优势、推进城乡之间以及人与自然之间的协调发展。

二是确立了行政区划管理的科学标准。《条例》第3条规定:“行政区划的设立、撤销以及变更隶属关系或者行政区域界限时,应当考虑经济发展、资源环境、人文历史、地形地貌、治理能力等情况。”概括地说,行政区划管理需要考虑以下几个维度:第一,经济维度。随着经济的发展,产业聚集,人口迁徙,原来的空间布局就会变得局限,需要进行区划调整。从促进经济发展的角度看,也可以通过设置、变更行政区划,增加投资、拉动需求、并给予特殊的政策扶持,加速市场要素的汇集,从而促进某个区域经济的发展。第二,资源环境维度。行政区划的设置要考虑这一区域资源的承载能力,也就是说人口与资源的承载力要保持科学比例,资源负担消费过重会导致对自然环境的破坏,不具有可持续性。第三,人文历史维度。行政区划的形成有其历史渊源、文化传统和民族习惯,所以通常要保持稳定。特殊需要调整时,无论是区域变更还是更名也必须考虑这些人文历史的要素,不能为了经济发展而损害人文历史价值。第四,地形地貌维度。人类的生存延续依赖自然环境,在此基础上形成的行政区划大多与地形地貌有关。考虑地形地貌维度也是为了生产经营和管理的便捷。第五,治理能力维度。这里要有交通通信的时代性考量,在信息技术日益发达的今天,要尽可能地实行扁平化管理,减少层级。也要从公平服务、便捷管理以及有效控制的角度考虑,保证公民参与管理和国家的整体利益。

三是完善了行政区划的管理程序。与原《规定》比较,《条例》用比较多的条款细化了行政区划的管理程序,强调行政区划调整的科学性和可接受性。行政区划变更要进行相关标准分析、风险评估、专家论证、征集社会公众意见,也要征求机构编制部门以及本级人民政府外事、发展改革、民族、财政、自然资源、住房城乡建设、城乡规划等部门的意见。民族自治地方的行政区划变更还要同民族自治地方的自治机关和有关民族的代表协商。为保证行政区划变更能够及时落地,《条例》还规定了行政区划变更实施的期限,原则上要在审批机关批准行政区划变更之日起12个月内完成,特殊需要的,经批准可延长6个月。行政区划的管理程序虽然大多是在行政系统内完成,但其对被调整区域的个人和企业组织等将产生巨大影响,因此,要重视社会的可接受程度。

四是建立了公开、信息与档案等配套制度。《条例》第18条规定“行政区划变更后,有关地方人民政府应当向社会公告”;第19条规定建立行政区划管理的信息系统;第20条规定完善行政区划管理的档案制度。这些制度都将为行政区划的科学管理以及政府与社会的沟通交流提供更好的支撑。

行政区划作为国家对经济、社会的重要调控手段,是国家治理体系的重要组成部分。运用行政区划手段进行科学合理的资源配置,满足经济、社会的发展需求,维护社会稳定和民族团结,促进国家战略和均衡发展目标的实现,是《条例》的立法宗旨所在。从更长远的角度考虑,还需要通过行政区划管理的积累,并经过不断探索,提升对行政区划功能的认识,发挥行政区划在空间资源配置上的独特作用,更好地为我国的改革发展服务,并推动我国治理体系现代化的转型。

(作者:薛刚凌,系华南师范大学法学院教授、政府改革与法治建设研究院院长)

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